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关于我市深化医药卫生体制改革情况的报告
——2018年9月6日在市十六届人大常委会第十一次会议上
市卫生计生委主任 杨锡祥
发布日期:2018-09-10

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  受市政府委托,现将我市深化医药卫生体制改革情况报告如下,请予审议。

  近年来,在市委的正确领导下,在yingya英亚体育平台的监督支持下,我市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻国家、省卫生与健康大会精神和深化医改工作部署,坚持目标导向和问题导向,落实以人民为中心的发展思路,以推进分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管“五项制度”建设为重点,推动全市医改不断向纵深发展。

  一、积极推进分级诊疗制度建设

  建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式,是“十三五”深化医改的主要任务之一。近年来,我市以医联体和医共体建设为载体,以家庭医生签约服务和基层医疗卫生机构能力建设为依托,加强卫生、财政、人事、物价、医保等政策联动,积极探索建立大医院“愿意放”、基层“接得住”、群众“愿意去”的分级诊疗机制。2016年以来,先后出台了《青岛市分级诊疗制度建设实施方案》、《青岛市规范和加快推进家庭医生签约服务工作实施方案》、《关于全面推进基层医疗卫生机构标准化建设的意见》等系列政策文件,在城区发挥三级公立医院引领作用,高水平建设城市医疗集团;在县域以即墨等区市为试点,实行县镇村医疗机构一体化管理和医保按人头总额支付制度,推进县域医共体建设。同时。对接群众健康需求,建设妇儿、精神、感染性疾病等专科联盟;建立远程医疗协作网络,促进优质医疗资源下沉基层。围绕医保支付、个人付费、绩效考核、职称晋升等改革关键环节,完善配套政策,调动服务积极性,做实、做细家庭医生签约服务。将基层医疗机构标准化建设纳入市综合考核,推动区市落实支持政策,加强卫生设施和人才队伍建设,提升基层医疗卫生服务能力。

  截至今年6月底,我市19所三级医院全部参与医联体建设,组建医疗集团6个,县域医共体11个,专科联盟7个,区域共享中心11个,远程协作网9个,覆盖335家医疗机构;成立家庭医生团队1437个,常住人口签约289万人,签约率31%,重点人群签约168万人,签约率58%;有11家镇卫生院获群众满意的乡镇卫生院称号、10家街道卫生服务中心获得优质服务示范社区卫生服务中心称号。我市家庭医生签约服务和即墨区的医共体建设工作,得到国家卫生健康委和省卫计委领导肯定,被中央电视台、中央广播电台、《中国日报》等主流媒体宣传报道,在国家和省有关会议上介绍经验。

  二、加快建立现代医院管理制度

  推进公立医院改革、建立现代医院管理制度是当前深化医改重中之重的改革任务。近几年来,我市按照国家、省部署,以取消药品加成、建立科学补偿机制为切入点,加强组织领导和改革联动,按照县级公立医院先行试点、逐步向城市公立医院拓展的改革路径,市卫生、人社、物价、财政、编制等部门分工协作、综合施策,积极稳妥推进全市公立医院综合改革、探索建立现代医院管理制度。我市作为国家第四批城市公立医院综合改革试点城市,在2014年全部推开县级公立医院改革的基础上,于2016年7月1日全面推开公立医院综合改革,市内五区范围内的32所二级以上城市公立医院(含军队医院、企业医院、行业医院等)和西海岸新区、即墨、胶州、平度、莱西等五区市的25所县级公立医院,以取消药品加成为切入点,通过完善财政补助、价格补偿、医保支付、编制人事管理等配套改革政策,全面推进公立医院管理体制、运行机制综合改革。

  为保障公立医院改革顺利实施、巩固提升改革成效,增强群众获得感,我市先后分7批调整了11930项医疗服务价格,落实了取消药品加成的财政补助政策,取消药品加成补偿率平均达到90%以上,并增加了1倍的医保周转金以缓解医院运行压力,保证了医院正常运行。价格调整后的医疗服务项目按规定纳入医保报销,并调整医保支付额度,建立部门联动控费机制,对医药费用增幅、门诊和住院患次均费用、药占比等实行严格控制,减轻群众医药负担。落实公立医院自主权,创新公立医院编制人事管理方式,对47所市、区(市)所属的公立医院核定了人员控制总量,控制总量内人员实行备案管理、自主招聘,其中市属19所公立医院备案人员控制总量增加8225名;纳入改革范围的41所公立医院全部建立法人治理结构,按新体制机制运行;推荐青岛大学齐鲁医院、青岛市中心医院和即墨市人民医院参加国家、省现代医院管理制度建设示范试点,选取青岛市中心医院和青岛市口腔医院开展了薪酬制度改革试点。探索建立有效的激励约束机制,从2018年4月起在14家市属医院推行了以公益性为导向的绩效考核管理,对医院社会效益、医疗服务、经济效率、可持续发展、办院方向、经济管理六个方面的指标进行综合绩效考核,考核结果将与财政补助、医保支付、工资总额核定、院长薪酬任免奖惩挂钩,进一步调动服务积极性。截止到2018年6月底,全市二级以上公立医院医药费用较去年同期仅增长2.7%,其中门诊次均费用仅增长1%、出院患者下降0.1%,群众医药负担有所减轻;药占比降至31%,医疗服务收入占比达到29.7%,医院收支结构得到优化,可持续发展能力得到提升。

  三、持续完善全民医疗保障体系建设

  我市是全国较早实施城乡一体医疗保险制度的城市之一,2015年实施了新的《青岛市社会医疗保险办法》(235号政府令),使原职工医保、居民医保、新农合三项制度建设碎片化、城乡待遇不平等、经办服务不便利等问题得到了较好解决。至2017年末,全市参保职工和城乡居民达到845万人,基本医疗保险基金当期收入达到185亿余元,支出近167亿元,提供了住院保障129万余人次、门诊大病保障44万余人。参保职工住院费用实际报销比约为75%(政策范围内报销比约为89%);参保居民住院实际报销比约为59%(政策范围内报销比约为72%)。

  在不断完善基本医疗保险和大病医疗保险制度的基础上,2017年我市以原医保大病救助制度为依托,创新实施了全民补充医疗保险,初步构建了“基本医保+大病医保+补充医保”的医疗保障体系,三项保险年度最高支付额达到100万元左右。我市创新实施全民补充医疗保险制度的做法得到广泛好评,《人民日报》、央视《焦点访谈》、国务院办公厅和省政府办公厅政务信息等先后给予正面宣传和推介。去年全年保障重特大疾病和罕见病患者14万余人次,累计支出3亿余元,对缓解重疾患者有病治不起、有药不敢用的困境发挥了积极作用。针对我市老龄化带来的医疗难、护理贵、负担重等社会问题,在2012年率先探索实施医疗护理保险的基础上,今年出台了升级版的《青岛市长期护理保险暂行办法》,实施全人全责的新型护理保险制度,将失能老人的照护需求作为一个整体纳入保障范围,为破解这一社会难题作出了良好的制度安排,得到国家人社部高度认可,中央电视台给予报道。

  困难居民医疗救助覆盖面不断扩大、保障力度得到提升。全市所有困难居民医疗救助实现“一站式”即时结算,在医保大病保险、大病救助和民政医疗救助之后,低保家庭成员救助报销比例达到96%以上、低保边缘家庭成员救助报销比例达95%以上。对救助后自负费用仍然较大的,及时给予临时救助,困难群众因病致贫、因病返贫、因贫弃医问题得到了较好解决。2017年,医疗救助困难居民约9万人,发放医疗救助金2.74亿元,各类救助之后,低保家庭成员住院和门诊大病的自负费用仅占医疗总费用的2.34%,低保边缘家庭成员占医疗总费用的3.67%。

  四、进一步健全药品供应保障制度

  深化药品流通体制改革,实行大企业直通车绿色通道服务,对药品现代物流试点企业加强帮扶指导,鼓励药品流通企业仓储资源和运输资源整合,提升大中型企业现代物流服务水平及半岛、省级区域的辐射能力,鼓励区域药品配送城乡一体化,涌现出青岛百洋医药、青岛华润医药、青岛海东润等5家大型物流企业,批发企业前三名药品销售额2017年共80亿。推动中小流通企业专业化、特色化发展,做精做专,满足多层次市场需求。鼓励优势零售连锁企业对中小企业的兼并重组,促进零售连锁企业发展,实行连锁企业“六个统一”,提高连锁药店规范化、规模化水平,提升基层和边远地区药品保障能力和服务水平。积极推进青岛市公共处方信息共享平台建设,确定市立医院等公立医院为试点医院,会同全市管理规范的部分社会药店为参与试点药店,共同构建青岛市公共处方信息共享平台,打通公立医院处方合理外流的最后一公里,为患者居民提供更为便捷可及的处方药品购买新途径。

  完善药品、耗材采购和使用管理制度,探索建立跨区域联合采购机制,与济南市、威海市成立了山东省首个跨区域公立医院药品采购联合体,成交价较省挂网价降低21.3%,最大降价幅度下降83.3%,其中约80%的药品达到全国最低。从2017年11月1日起,在全市各级公立医疗机构全面推行药品采购“两票制”;在青岛大学附属医院、青岛市市立医院、青岛市中心医院3所三级甲等公立医院开展了“一票制”试点,选择了10余种用量较大、市场供应渠道简单的药品试行“一票制”,进一步减少了中间流通环节。在市妇儿医院、市第三人民医院、西海岸新区中心医院3家医院试点建立总药师制度,进一步加强药品使用管理。

  五、统筹推进医药卫生监管制度改革

  加强卫生综合监管体系建设。打造“三级四层”综合监督执法体系,目前市级层面及10区市全部组建了卫生计生综合监督执法机构,全市139个镇(街道)中已有98个完成整合,有18个镇街组建了专门的执法机构。创新医疗卫生机构监管举措,组织实施了卫生计生行政执法全过程记录制度国家试点工作,基本实现了行政执法全程记录、全程留痕。推行医疗机构“3+1”监管模式,建立了医疗机构事前、事中、事后全过程监管制度。实行卫生计生监督执法“双随机抽查”制度,在市级层面建立了按专业随机抽查机制,在区市层面建立了按行业随机抽查机制。推行了医疗机构“二维码”监管,目前城阳、黄岛、李沧等区市已有1000余家医疗机构实现了“二维码”监管覆盖;加大医疗卫生机构依法执业信息、执法检查信息公开力度,在青岛政务网、卫生计生网站公示行政处罚案件480起,通过监督执法网公示查处的无证行医单位和个人107家,发布健康消费警示29期,方便群众就医同时,加强对医疗服务行为的社会监督。

  加强药品生产流通领域监管。创新生产环节监管方式,加大新版GMP认证后跟踪检查和飞行检查的力度,防范药品生产水平滑坡;实行了药品生产不良行为记分管理,进一步落实企业主体责任,提升监管效能。2017年,我市药品质量评价性抽检237批,合格率100%。加快推进仿制药质量和疗效一致性评价,鼓励以临床价值为导向的药物创新。目前,我市开展一致性评价的药品生产企业有8家、33个产品,其中基本药物有14个。坚持风险防控、规范药品流通秩序,全面落实“风险清单”,实行销号管理,强化风险监测和分析,做到问题和风险早发现、早预警、早排除,防范药品质量风险事故的发生;健全网格化管理体系,合理划分网格,明确到岗、责任到人,夯实风险监管责任;加大执法监督力度,针对药品流通领域的突出问题,开展专项整治,3年来共查处医疗机构违法药品案件31件,有效防范了药品质量事故及特殊管理药品流弊事件发生。

  加强基本医保治理能力建设。进一步完善了以总额控制为主的结算管理办法,对定点医院实行分区域、分类分组管理;针对不同的群体特点、不同的治疗路径等,实施了按人头付费、按病种付费、日间手术等多种结算方式。强化部门联动、严格定点医院控费管理,全市职工和居民住院医疗费增幅分别为9.57%和9.94%,首次实现了将费用增幅控制在10%以内的目标,在全市住院人次持续增长的情况下,实现费用增幅和个人负担率“双下降”。推进医保智能化监管,实施“互联网+社保”和“标准化+社保”三年行动计划,搭建便捷高效的监管服务平台,建成了社保基金运行监控指挥系统,将医保基金作为重点监控内容,实施“外查”与“内控”联动机制,规范医药机构医保服务行为,严厉打击欺诈骗保现象。2017年共稽查各类定点医药机构1450家次,追回违规基金1095万余元,处理医保医师176人,解除服务协议54家,先后向公安、食药和劳动监察部门移送案件8起,较好地震慑了违规违法行为,维护了“诚信医保”的尊严。

  六、加强医改组织领导和工作推进机制建设

  加强医改工作的组织领导,建立了由市长任组长的市医改领导小组和常务副市长任主任的市公立医院管理委员会,完善了市医改领导小组、市公立医院管理委员会及办公室工作制度,调整、充实了市医改办(医管办)人员力量,并推动各区(市)理顺了医改工作体制,加强工作机构建设。

  加强医改重点任务督查考核机制。去年,我市在全省率先将公立医院综合改革成效纳入市综合考核。今年,按照市委改革办统一部署,又将医改任务完成情况纳入青岛市全面深化改革考核,构建统筹协调、评估考核、督察督办等有机衔接的工作机制。

  加强医改宣传培训和经验推广。坚持正确舆论导向,积极营造全社会共同关注的良好社会氛围,在每年国家、省、市两会期间,利用报纸、电视、网络等多种媒介宣传医改政策和医改成效,组织开展了医改政策解读,及时回应社会关切,合理引导社会预期。2016年以来,举办全市性政策解读和专题培训7期,培训1000余人次,组织市有关部门、部分区市和医院赴外地考察学习上海、深圳罗湖、安徽天长等医改经验,推动改革创新。我市公立医院综合改革成效得到国务院有关领导肯定性批示,即墨、崂山、黄岛等区市的医改做法被中国新闻社、中央电视台等国家级媒体宣传报道。

  虽然我市卫生领域的改革工作实现了一些新突破、新进展,但距离人民群众对健康的期待和需求还有差距,健康服务供需结构性矛盾仍然突出。一是分级诊疗制度建设需要进一步推进,推动优质医疗资源下沉、引导居民选择基层就医的政策和机制需要完善;二是基层卫生服务能力需要进一步提升,基层服务设施条件差、留不住人才的现状亟待改善;三是在新一轮的机构改革过程中,需要进一步加强对医改工作的统一领导,健全“三医联动”机制。下一步,我们将进一步总结评估我市深化医改取得的成效、存在问题,研究改进措施,重点抓好以下改革工作,巩固提升改革成效:

  1.加强深化医改体制机制建设。出台政策文件,全面贯彻省委、省政府办公厅《关于进一步深化医药卫生体制改革的意见》,完善“三医联动”改革机制。加大医改重点工作考核落实力度,逐步将区(市)政府及其他主体举办的二级及以上公立医院纳入市公立医院综合绩效考核系统,大力推进需要市县落实的30项医改重点任务,做到务期必成、取得实效。

  2.深化公立医院综合改革。以建立现代医院管理制度为重点,落实政府办医责任,建立健全内部和外部管理制度,落实公立医院自主权,大力推进薪酬制度改革试点,加强绩效考核管理,提升公立医院服务效益。进一步开展破除医药补医改革成效评估,选取部分典型医院进行深入分析,剖析深层次原因,协调市相关部门和区市完善相关政策措施,巩固提升公立医院改革成效。

  3.大力推进分级诊疗制度建设。针对分级诊疗制度建设中的关键环节,完善和落实医保支付、财政补助、服务项目和药品准入、绩效考核、人事薪酬等相关保障政策,解决好制约分级诊疗的瓶颈问题,推进城市紧密型医联体和县域医共体建设,加强基层医疗服务体系建设,做实、做细、做优家庭医生签约,提升服务能力,增强群众医改获得感。

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